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完善中国金融科技监管
2019年03月20日 08:50 来源:bet36体育在线-中国社会科学报 作者:张扬 黄嘉平 字号

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  近年来,金融科技(FinTech)作为一个独立词汇跃入大众视线,意味着将其归类于传统金融或新兴科技,已不能表达其独特属性。根据相关国际组织(FSB、IOSCO)与一些发达国家金融监管机构(NEC、FCA、MAS)的定义,金融科技被视为科技赋能所导致的金融创新活动,科技是推动力,金融创新才是其本质特征。2010年以来,以互联网金融为代表的科技驱动金融创新的活动层出不穷,逐渐引起各国金融监管部门的关注。中国作为全球金融科技规模最大的市场,近两年来呈现出两大特征:一是互联网金融暴露出了行业性风险,P2P平台倒闭事件频发;二是以ABCD(AI、Block chain、Cloud、Big Data)为核心技术驱动的金融创新异常活跃,金融科技投融资规模在全球占比过半。如何在降低互联网金融风险的同时,又不扼杀合理的金融科技创新活动,是金融监管部门面临的挑战。由此,区别于传统方式的金融科技监管呼之欲出。

  正式进入宏观审慎监管视野

  中国经过了2015—2017年金融创新的快速扩张期,伴随着资产价格的泡沫化趋势,信用扩张所带来的债务不可持续性在2018年开始显现。为了防止“明斯基时刻”出现,2018年上半年,监管部门开始着手转变金融监管方式,体现在宏观和微观两个层面,金融科技监管均在其中扮演重要角色。

  金融科技被纳入宏观审慎监管目标。区别于微观审慎监管关注单个机构在某个时间点的风险,宏观审慎监管关注的是金融体系的总体风险,包括两个维度:时间维度重点关注风险随着时间的演变情况;而空间维度,关注风险在金融体系内(具体时间点)的分布情况。2008年,次贷危机引发的全球金融危机,在时间维度证实了资产价格(房地产)波动对金融与经济的负面影响,在空间维度证实了局部风险(次级贷)对金融体系整体风险的冲击。2015—2017年,中国的房地产价格快速上涨,“影子银行”快速膨胀,在金融体系的时间与空间维度上均累积了巨大风险。其中,“影子银行”被视为资产泡沫的最直接推动力,而“影子银行”的扩张被普遍认为是监管套利的结果。中国金融业一直实行分业监管模式,监管套利的空间往往存在于混业经营或者监管空白地带。近年来,由于互联网金融的兴起,以P2P为代表的跨行业、跨市场的交叉性金融平台成为金融创新的主力军,它们在利用混业经营与监管空白进行监管套利的同时,事实上加速了“影子银行”的扩张。2017年7月,国务院金融发展稳定委员会正式成立,旨在加强金融监管协调、补齐监管短板。2018年4月,中国银行保险监督管理委员会正式挂牌,表明以避免监管空白为目的的组织机构调整拉开序幕。同年7月,监管部门针对互联网金融展开了专项整治活动。11月,随着银保监会“三定”(定职能、定内设机构、定编制)方案的出台,P2P被明确为普惠金融的一部分,将接受普惠金融监管部门的监管,意味着对金融科技行业的监管正式进入宏观审慎监管视野。

  以科技为支撑增强监管赋能

  微观审慎监管亟须强化,妥善运用“监管科技”(RegTech)。微观审慎作为传统金融监管的目标,主要从保护储户与投资者的角度出发,防控单个机构破产的风险。这类监管的传统操作工具是金融机构的资本充足率和拨备要求,风险的终极对冲工具是央行的最后贷款人制度。传统微观审慎监管方式的有效性以金融机构接受监管为前提,金融牌照制度是保障监管效率的操作手段。但随着互联网金融的兴起,大量金融活动既突破了原有的金融准入制度,又脱离了微观审慎的监管视线。比如,P2P的资金池模式与银行业务并无本质性差别,一些互联网资产交易平台的份额交易模式实际上属于证券业务,但在很长时间内,这些金融活动并未受到有效监管,最终出现了个别非法吸收公众存款的极端例子,严重侵害了广大投资者的利益。

  从逻辑上来说,只有解决监管盲点问题,才能从根本上抵挡互联网金融对传统微观审慎监管方式的冲击。英国在这方面做了有益探索,基本路径是由机构监管向行为监管转型。相比机构监管的被动监管特征,行为监管要求监管方主动监控金融行为与可能发生的金融风险,从监管的组织结构来说,监管下沉是必然选择。从2018年初开始,各地方金融监管局陆续挂牌,标志着中国开始正式探索行为监管方式。但监管下沉并非行为监管有效实施的充分条件,从已经暴露出的问题来看,行为监管亟须解决监管能力不足、监管技术落后等问题,二者互为表里。从国际经验来看,统一解决的途径在于利用科技为监管赋能,监管科技(RegTech)的运用显得必要且迫切。2018年7月金融安全大数据平台在深圳正式上线,基于北京地区的金融安全大数据监管平台也将建成,标志着金融科技监管的另一个重要组成部分——监管科技已进入实施阶段。

  从防控风险到鼓励创新

  为了应对严格监管所带来的金融压抑问题,2015年11月,英国提出对金融科技实施“监管沙盒”(Sandbox)计划,探索在宏观审慎与微观审慎之外,实现金融科技监管的第三重目标——鼓励创新。由于所处金融周期阶段的差异,中国金融科技监管目前更多聚焦于防控风险,但鼓励创新无疑是未来的发展方向。

  第一,秉承技术中性原则,监管不对技术本身与技术的创新模式进行价值判断。从技术本身来说,区块链在目前的争议最大。但从长远来看,区块链在金融行业中有很大的创新空间,会有大量应用场景出现。技术的有效应用是一个不断试错的过程,监管方要相应地建立一种容错机制,尽可能不对技术本身进行主动选择,从而扼杀创新。从技术的创新模式来说,P2P模式对于金融创新的最大贡献在于积累用户数据,而金融科技的未来竞争将是基于数据的,没有能力利用数据的金融科技不存在实际的商业价值。因此,在合规的基础上,监管不对P2P模式本身进行价值判断,而交由市场做出选择,这对于鼓励金融科技创新是有帮助的。

  第二,建立以推动公平竞争为目的的监管机制。由于具备准入与定价两大特征,金融行业是典型的垄断行业。金融科技的出现使大量科技企业进入金融行业,从而在科技企业与金融企业之间产生了两种不公平竞争:一是科技企业从监管空白中获益,相较于金融企业,获得了快速扩张的便利性;二是金融企业从监管中获益,凭借垄断经营积累了大量行业数据与真实用户,在金融科技的数据与用户竞争中具备了先发优势。两种不公平竞争叠加,会在金融行业内产生放大风险的逆向选择,在金融科技创新竞争中出现劣币驱逐良币现象。因此,必须要有合理的外部监管机制来介入调整,推动公平竞争。一方面要对科技企业设立准入门槛,设置牌照管理,实现科技企业与金融企业在业务层面的公平竞争;另一方面,要求银行等金融机构向符合条件的科技企业公开数据,引导市场力量参与数据的充分挖掘,倒逼金融机构进行金融科技创新。

  第三,借助前沿监管工具鼓励创新。经过2年多的实践,“监管沙盒”已证实能够在防止风险外溢的前提下,起到鼓励金融科技创新的作用。“监管沙盒”要求在监管部门、金融机构与消费者之间保持信息透明,同时强调对规则的动态调整,使创新产品置于一个有限的空间内,监管部门与金融机构展开双边对话,通过观测产品的发展,调整监管模型。作为全球最前沿的监管工具,“监管沙盒”在监管规则与技术层面解决了监管与创新的冲突问题,达到保护金融科技产业健康发展的目的,因此是中国金融科技监管借鉴学习的一个重要方向。

 

  (本文系深圳市哲学社会科学“十三五”规划课题“广深科技创新走廊对策研究”(SZ2018B011)与深圳大学中国经济特区研究中心资助课题阶段性成果)

  (作者单位:深圳大学中国经济特区研究中心、新经济与金融研究所;深圳大学中国经济特区研究中心)

作者简介

姓名:张扬 黄嘉平 工作单位:深圳大学中国经济特区研究中心、新经济与金融研究所;深圳大学中国经济特区研究中心

课题:

本文系深圳市哲学社会科学“十三五”规划课题“广深科技创新走廊对策研究”(SZ2018B011)与深圳大学中国经济特区研究中心资助课题阶段性成果

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